2017年6月以来，国务院先后在全国六省九地设立绿色金融改革创新试验区，探索“自下而上”地方绿色金融发展路径。经过四年的改革实践，国家绿色金融改革创新试验区在政策领域取得一定成效。在政府的引导与推动下，各试验区实现了体制机制的重大创新，推广了一批可复制的经验，形成了显著的区域特色。随着绿色金融改革在全国全面铺开，试验区的先进经验和创造能力逐渐形成了试点效应，绿色金融效能进一步发挥，对全国节能环保事业、经济绿色发展、产业绿色转型升级、“双碳”目标实现的支持和促进力度进一步加强。本文将主要总结2020年度各绿色金融改革试验区在政策和市场方面的最新进展，分析各试验区在绿色金融发展方面存在的部分问题，并就此提出建议与展望。

一、 政策进展

2020年，在已有政策基础上，各试验区创新性地在标准、监管、激励等领域制定出全新政策文件，进一步规范绿色金融改革体制机制，促进绿色金融加快发展。

完善绿色金融标准体系。部分试验区结合自身产业特征以及绿色投融资需求，完善绿色项目、绿色企业标准，进一步降低绿色识别成本。例如，浙江省衢州市积极落实省和地方金融监管局的绿色金融政策，印发《绿色企业评价规范》和《绿色项目评价规范》等市级地方标准，构建了具有衢州特色的绿色企业、绿色项目评价标准体系，提升了金融对绿色转型的支持力度。广东省广州市为强化金融对环境治理和产业发展的支持力度，制定《广州市黄埔区 广州开发区绿色项目、绿色企业认定管理办法（试行）》。办法结合了国际、国内有关绿色金融标准的现有经验，建立了既具有黄埔区产业特色，又与国际先进标准接轨的绿色项目及绿色企业认定管理办法。新疆维吾尔自治区昌吉州在《昌吉州绿色企业认定办法（试行）》明确绿色金融扶持政策的支持方式及工作模式。《昌吉州绿色项目认定办法（试行）》围绕绿色能源、绿色交通、绿色建筑、绿色农业和绿色旅游五大领域的绿色项目认定标准，尝试打造一批可复制、可推广的评价方法。《昌吉州绿色金融发展专项资金使用管理办法（试行）》规定，绿色金融发展专项资金应引导自治州辖内金融机构创新绿色金融产品、支持产业绿色发展，不断促进自治州经济结构调整、发展方式转变和实体经济可持续发展。这三项办法的出台标志着昌吉州绿色企业和项目认定、评价形成一套完整的新体系。

加强绿色金融监管考核。浙江省衢州市在这一领域先行先试，在绿色金融监管考核办法中设置了客观全面的考核指标，从监管层面提出绿色金融发展的目标。具体来说，在《2020年衢州市金融机构绿色金融考评办法》等文件中，衢州市根据行业特征和机构规模，重新设置考核指标，较2019年新增保险、证券、担保等考核内容，充分激发了金融机构绿色发展的积极性，提升了金融机构对衢州市绿色转型的支持力度。

强化绿色金融激励引导。多个试验区结合自身区域特点，为本地区符合条件的重大项目提供绿色金融激励，以进一步提高投融资便利性。例如，浙江省湖州市围绕政府对省市县长项目等省级重点项目和战略性新兴产业布局，出台《湖州市重大项目专项贷款和财政绿色专项贴息资金实施办法》。办法为符合条件的重大项目提供了“一站式”服务，大幅提高了项目落地的便利性。《广州市黄埔区广州市黄埔区、广州开发区促进绿色金融发展政策措施的通知》围绕“机构、产品、平台、创新”四大维度，从绿色金融组织机构、绿色贷款、绿色债券及资产证券化等10个方面提出政策措施，构建了绿色金融的激励机制，推动了各类绿色金融产品和服务的创新发展，促进各类绿色金融要素和资源的集聚。

表1 绿色金融改革创新试验区2020年绿色金融政策

资料来源：根据公开资料整理

二、市场进展

2020年，在较为完善的绿色金融政策体系引导下，各试验区推动绿色金融产品和服务方式创新发展、不断拓展绿色金融融资渠道，地方绿色金融市场稳步增长。

设立绿色金融专营机构加强服务绿色经济能力。绿色金融专营机构可以通过在审批、风控、考核等专业化管理环节进行试点创新，为绿色金融产品创新提供良好环境，更好提升金融机构服务绿色企业和项目的能力。截至2020年底，各试验区均成立了绿色金融专营机构，绿色金融事业部或专营机构总数达238家，较2019年增加了53家，增长28.6%；其中银行业绿色专营机构190家，非银行业绿色专营机构40家，成立专营机构的主体包括证券公司、保险机构、信托公司、研究机构、担保公司、绿色企业等。

绿色信贷规模保持高速增长。截至2020年12月底，9个试验区绿色信贷余额达2368.3 亿元，占全部贷款余额比重 15.1%，远超同期全国绿色信贷余额占比，各试验区绿色信贷余额增速基本都在15%以上。绿色信贷质量持续向好，试验区绿色信贷不良率均低于2%，大部分试验区为0%。

绿色债券发行规模稳定增长，债券品种逐步增加。截至2020年12月末，绿色债券余额1350亿元，同比增长66%；试验区绿色债券类型涵盖企业债、公司债、金融债、政府债和中期票据等多种类型。绿色资产证券化产品（绿色ABS）增长较少，绿色ABS产品发行单数和募集资金总额分别为42单、140.43亿元，相较2020年6月分别增长13.5%、2.3%；新疆哈密、昌吉、克拉玛依，以及兰州新区尚未开展绿色ABS业务。

环境权益交易市场探索持续推进，取得一定成效。试验区探索建立排污权、水权和用能权等环境权益交易，市场交易额有所突破，截至2020年底，试验区环境权益交易总额达50.969亿元，主要围绕排污权和碳排放权交易展开。广州是全国碳交易试点城市之一，截至2020年底，广州碳排放交易所成交量1.74亿吨，总成交金额34.93亿元，碳交易规模排名全国第一；为全国碳交易市场全面启动做出突出贡献；衢州搭建环境权益资源交易平台，在衢州市公共资源交易网站增加“排污权交易”模块，构建高效、透明、集中的金融咨询服务为一体的线上绿色融资信息平台，截至2020年末，排污权市场交易额共计9.49亿元。

三、问题与挑战

绿色金融改革创新试验区作为我国绿色金融发展的引领者，在探索创新中积累了中诸多宝贵的经验，但是探索过程中也难免遇到一些问题，同时，我国提升国家自主贡献提出的“双碳”目标，以及经济绿色低碳转型的急迫性，也为试验区绿色金融改革创新试点工作下一步发展带来了诸多挑战。

（一）绿色金融政策有待进一步落地落实

从顶层设计来看，各试验区均制定了较为完善的绿色金融政策，但政策的落地实施有两方面的挑战：一是政策实施效果参差不齐。一些试验区在推动绿色金融过程中，政府金融主管部门及金融监管部门没有形成治理合力，与实体经济的紧密结合度也不充分，导致绿色金融政策在实施过程中较为乏力，撬动社会资本的实际效果有待提高；二是政策协同力度有待加强。多数试验区绿色金融政策在与其他产业发展政策、生态环境保护政策的深度协同方面较为不足，导致绿色金融发展缺少抓手、与实体经济略有脱节的现象。

（二）标准制定对气候变化议题的关注有待提升

我国已经制定国家层面的绿色产业、绿色信贷和债券等绿色标准，各试验区根据自身产业特征，在国家已有的绿色标准基础上制定区域绿色金融标准，但无论是国家还是地方，绿色金融标准更多聚焦污染治理与节能减排，对气候变化领域的关注度不高。尽管“绿色金融”的官方定义明确了其支持方向包括“应对气候变化、保护环境和资源节约高效利用的经济活动”，但从绿色金融标准的覆盖面来看，气候类相关项目标准多数没有被单独列出，分散在现有标准的不同类别之中，只有在中国银保监会推出的《绿色融资指引》里，单列出了“气候信贷”的类目。当前，随着“碳达峰”和“碳中和”目标的提出，无论是国家层面还是地方层面的绿色金融标准，均有待提升对气候变化议题、“双碳目标”的重点关注。人民银行发布的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》中已经剔除了“清洁煤；此外，绿色基金、绿色保险、绿色信托、碳金融等绿色金融产品以及绿色金融专营机构等标准尚未统一，市场上更多的是业务发展先于标准制定，标准规范对市场上绿色金融产品和服务的创新引导作用有限。

（三）产品和服务品类有待进一步丰富

各试验区在绿色信贷、绿色债券、绿色股权融资方面取得良好实践成果，产品和服务创新初见成效，发挥了较为明显的拓展融资渠道、降低融资成本的作用，较好支持试验区绿色产业发展。但是总体来看，试验区绿色金融产品创新存在较大的提升空间，目前绿色信贷、绿色债券和绿色股权融资占试验区绿色企业总融资规模的90%以上，相对而言，其他类型绿色金融产品发展比较有限，如绿色基金以政府引导基金为主，社会资本参与度较低；各试验区均进行了绿色保险的创新探索，但总体规模仍然较小，且环境污染责任险为主要品种；环境权益交易市场的金融衍生品发展处于初期，基础设施建设仍在布局之中，除被列入全国碳交易市场建设的广州以外，其他试验区碳市场建设进度不佳，对未来“双碳”目标实现支持力度有限。

（四）绿色金融风险管理有待进一步加强

气候与环境风险现已成为绿色金融管理体系需要重点防范的风险之一，气候与环境风险可分为物理和转型风险，一是指气候变化造成的可感知的风险，直接对企业运营成本、业务延续和资本积累造成危害；二是指为减缓气候变化，国家出台的紧缩性气候政策，间接导致能源市场变动及能源企业利润蒙受损失等后果。目前，试验区尚未建立起全面的绿色金融风险管理体系以应对环境与气候风险可能造成的系统性风险问题，从监督管理看，各试验区尚未建立针对全球环境和气候风险影响下绿色金融发展相应的风险监督与保障机制，且没有较为健全的风险识别系统，难以准确识别绿色低碳转型需求下绿色金融所面临的风险；从激励约束看，尚未建立起完善的约束和激励机制引导金融机构提升自身气候和环境风险控制水平，在环境和气候成本和收益容易外部化的情况下，金融机构自主提升自身风险管理的积极性有限。

（五）绿色金融科技应用有待拓展深化

绿色金融的发展尚存在标准不统一、信息不对称、绿色识别成本高、监管成本高、绿色金融难以向小微企业和消费领域延伸等障碍，金融科技手段在绿色金融中的运用可以为金融机构降低成本、提升效率、安全性和数据真实性，也可以为金融监管在标准推广、统计、审计与反洗绿等方面提供更加准确高效的服务。虽然各试验区已经在通过运用大数据、云平台等技术，建设绿色项目库、绿色金融服务平台等基础设施。但总体来看，金融科技的运用场景较为有限，多数停留在项目信息收集和统计、市场资源展示和交易等层面，尚未完全发挥金融科技的各项功能。

四、建议与展望

为更好发挥绿色金融支持绿色发展的资源配置、风险管理和市场定价三大功能，进一步夯实绿色金融发展“五大支柱”，更好发挥试验区的示范效应，建议从以下几个方面采取措施：

（一）加强绿色金融政策与“双碳”战略目标协同

在中央实现“双碳”目标的总体部署下，未来各地将进一步明确碳中和目标及实现路径，建议各试验区在已有绿色金融政策体系、以及碳排放交易实践基础上，进一步加强未来绿色金融政策与地方“双碳”目标的协同。推动试验区构建碳排放、碳足迹核查制度，建立起完善的区域碳排放统计制度，为政策制定提供数据支撑。围绕地方“双碳”实现的目标，制定并实施绿色金融发展的相关规划，以绿色金融为抓手，为试验区实现碳达峰、碳中和目标提出明确的实施路径和阶段性目标。建立由地方到中央、由企业到政府的反馈机制，对绿色金融提供产业支持“双碳”目标效果进行及时分析。在绿色金融政策制定过程中更多强调产融结合的可操作性，根据地方中长期发展规划，为当地绿色低碳产业的发展提供更清晰具体产业激励措施和实施方式，促进地区绿色低碳经济的发展。

（二）以实现“双碳”目标为导向修订绿色金融标准

建议国家层面加强绿色金融标准体系的顶层设计和系统规划，以碳中和为约束修订绿色金融界定标准，保证绿色项目、绿色贷款、绿色债券、绿色基金目录中的项目不损害应对气候变化的目标，进一步推动各类绿色金融产品标准化工作，规范绿色项目识别筛选指标体系及入库流程，加强资金使用后续监督的标准化流程，为试验区绿色金融标准的制定提供制度支撑。各试验区可以发挥先行先试工作，根据地方产业政策、生态条件、区域特征、碳中和目标等，完善现有绿色金融相关标准，加强现有标准对减缓和适应气候变化的匹配程度，进一步拓展绿色金融标准覆盖范围，加快推进绿色基金、绿色保险、碳金融等绿色金融产品标准的制定，推进绿色金融专营机构的规范化引导，为国家制定相关标准提供实践参考。

（三）深化绿色金融产品和服务创新

建议各试验区在已有绿色金融产品和服务创新基础上，进一步提升创新广度和深度，更好发挥绿色金融对经济绿色低碳转型的支持作用。持续探索拓展融资渠道，利用资本市场对外开放的机遇，积极促成境外绿色债券的发行，吸引外资助力区域绿色经济的发展；加强与多边金融机构交流合作，吸引境外资本通过主权信贷、组建绿色基金等形式支持试验区绿色项目建设；利用绿色保险风险保障的特征实现外部性内部化，针对各试验区绿色发展特征，加强绿色保险新险种的创新开发和实践应用。此外，鼓励域内金融机构发展绿色融资租赁、绿色信托等业务，通过差异化政策激励激发市场主体创新积极性。积极参与全国碳市场建设工作，创新基于碳排放权交易的各类衍生金融产品，发展碳金融，服务国家及地方的碳中和战略目标。在发展绿色金融同时，将转型金融作为绿色金融的有效补充，绿色金融仅能支持绿色产业发展，但各地产业结构基础不同，部分地方面临传统产业绿色升级任务，转型金融在此可以作为绿色金融的有效补充，探索发展转型信贷、转型基金、转型债券等转型金融产品和服务，尝试确定地方转型项目标准，建立转型项目库。

（四）推动环境和气候风险管理的常态化

建议各试验区建立气候和环境风险管理专职部门，从组织架构、制度建设、审批流程等方面，加强环境与气候风险管理效能。完善绿色金融风险管理制度体系，制定包含发现、评价、控制、减缓以及监督各个环节的绿色金融风险管理方案，在识别环节，识别并评估气候环境影响的范围、对象、程度，审查并综合分析企业能源消耗模式及发展战略；在评价环节，注重建立环境风险评估指标体系，加强情景分析，以及构建压力测试模型；在监督环节，同步化环境变化与监测过程，对环境政策、排放路径、减排标准、强制要求等进行及时监控；在控制和缓解环节，通过制度设计减少企业对环境风险的敞口，通过约束和激励途径，促进各行各业和不同地域的偏好与政策倡导的环境风险偏好相一致，通过信贷评估、定期检查等措施评估企业的气候策略和风险承受能力。建议构建完善的激励机制，对制定并执行科学环境和气候管理体系的企业基于资金奖励、税收优惠等，引导和激励企业提升环境和气候风险管理能力。

（五）加快绿色金融数字化转型

数字化转型是金融供给侧结构性改革的抓手，建议各试验区根据自身发展基础及监管需求，推动绿色金融数字化转型，运用多种金融科技工具提高绿色投融资的可得性和智能化水平。建议各试验区探索通过数字化方式推动绿色金融市场建设，在现有的“衢融通”、“绿金通”、“绿融通”等绿色金融信息平台基础上，进一步融合先进金融科技，构建高效“政企金研”交互平台，降低信息不对称成本，提高绿色项目融资效率。建设有效的绿色金融统计监测系统，对绿色金融风险进行实时监测，采取有效措施对绿色金融风险进行防范，提高绿色投资者的投资积极性。

参考文献：

1、王遥、徐洪峰. 《中国绿色金融研究报告（2020年）》. 中国金融出版社，2020年.

2、绿色金融改革创新试验区自评价报告（征求意见稿）

3、《绿色金融改革创新试验区第四次联席会议在江西南昌召开》. 澎湃新闻网，2021年4月29日

https://m.thepaper.cn/baijiahao_12459079.

4、中国人民银行，《中国区域金融运行报告（2021）》

http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4264899/index.html。.

5、饶淑玲. 《绿色金融的气候风险管理》. 《绿色金融》2020年第9期，pp.68.

作者：黎   峥 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

刘思悦 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

原创声明：

如需转载、引用本文观点，请注明出处为“中央财经大学绿色金融国际研究院”。